欣欣
最佳答案 - 由投票者2008-06-12 16:15:36选出
关于构筑城乡社会救助体系的总体构想
作者：省低保中心社会救助体系课题组 转贴自：黑龙江省民政厅 点击数：1022
随着城市低保制度和农村救灾救济制度的普遍建立和不断探索，城乡贫困群体在其基本生活真正从机制上得到有效保障的同时，对社会救助工作的实施主体、运行机制、工作范围等问题，提出了更高的要求。如何尽快构筑城乡社会救助体系，实现最低生活保障与医疗、住房、教育等专项救助相结合，政府救助和社会互助相结合，资金救助和实物帮困、互助服务相结合的目标，已成为全面建设小康社会和全方位提高城乡贫困群体生活质量的重要前提。
一、构筑城乡社会救助体系的作用
社会救助是政府和有关单位部门为保障人民群众的生存权，对那些无劳动能力的以及虽有谋生能力但一时生活困难的人给予的各项帮助的总和。它与社会福利、社会保险一起构成了社会保障制度的三大支柱，主要由最低生活保障制度、灾民紧急救助制度、救助性社会福利制度、社会互助制度和服务网络等组成。其中，最低生活保障制度是社会救助的基础和核心。社会救助的对象主要是针对那些因个人智能、技术的缺乏和年龄、残障以及重大自然灾害等原因，而引发的在食品、衣物、医疗、住房、教育等方面的不足或丧失，以及虽通过合法劳动但仍不能得到正常的物质生活条件和参与基本的社会活动机会的贫困群体。
为保证社会的延续和发展，古今中外的历代政权，都从缓和阶级矛盾和确保社会稳定的目的出发，高度重视社会救助工作。中国古代社会就提出了鳏寡孤独废疾者、皆有所养，选贤良、收孤寡、补贫穷、如是则庶人安政矣，慈幼、养老、赈穷、恤贫、宽疾、安富等大同社会的思想和治国安民之策。但统治阶级倡导这些的根本目的不是为广大贫困群众谋利益，而是为了更好地维护和实现他们的专制统治。中国共产党自成立之日起，就把全心全意为中华民族谋利益作为自己的根本宗旨和行为准则。为实现社会主义共同富裕的本质要求，建国以来，党和政府针对不同的贫困对象，建立了一整套包括城市低保、自然灾害救济、农村特困户救助、社会福利、社会互助和慈善事业在内的比较成型的社会救助制度，形成了既有民政部门开展的常规救助，又有农委、教育、扶贫办等政府部门的单项救助，还有共青团、工会、企业以及各地慈善总会实施的社会互助。由于全社会齐心协力抓救助，并采取了多种措施为贫困群众办实事、办好事，有效地保障了他们的基本生活，赢得了民心，换来了他们对党和政府的真心拥护。随着社会主义市场经济体制的建立，城乡社会经济体制改革的逐步深化，打破了国家对城乡居民收入和福利进行统一配置的传统格局，特别是受社会保障和住房、医疗、教育等福利制度根本性变革的影响，贫困群众对社会救助工作提出了更高的要求。如何开发、整合和引导这些社会救助资源，适应社会发展的需要，已成为我们必须面对的现实而重要的课题。
当前，在全面建设小康社会的过程中，构筑完善的城乡社会救助体系，不仅是社会走向文明、进步的需要，而且是党的根本宗旨和实践三个代表重要思想的体现，有着重大的现实意义和特殊的政治意义。
第一，构筑城乡社会救助体系，是不断解放和发展生产力、实现我国经济健康发展的重要保障。城乡社会救助工作是围绕劳动者这个生产力中最基本、最活跃的因素进行的，其基本的功能就是通过国民收入再分配，为劳动者因年龄、疾病、自然灾害、突发事件、失业等原因丧失劳动能力或失去收入时提供物质帮助，以保障他们的基本生活。否则，就会影响劳动力的生产和再生产，还会直接妨碍社会经济发展和社会稳定。所以，只有构筑完善的城乡社会救助体系，妥善解决农村灾民、特困户和城镇三无、退休、下岗、失业人员的生活困难，才能促进农村产业结构调整和国有企业改革进一步深化，实现先进生产力的加快发展。
第二，构筑城乡社会救助体系，有利于从制度上实现最广大人民群众的根本利益。我国《宪法》规定，人民群众在生活遇到困难时，有得到政府和社会帮助的基本权利。加强社会救助体系建设，提高人民群众的物质文化生活水平，是中国政府保证人权的重要措施和社会主义的本质要求，也是发展生产力和建设先进文化的必然归宿。江泽民同志讲：党的一切工作都要把为最广大人民群众谋利益作为最高标准，最大多数人的利益，是最紧要和最具决定性的。我国群众造成贫困的原因是错综复杂的，贫困类型是多种多样的，为广大人民群众谋利益，首先要为困难群体谋利益。因此，加快城乡社会救助体系建设，真正做到想困难群众之所想，急困难群众之所急，办困难群众之所需，才能从制度上保证人民群众老有所养，病有所医，业有所就，失有所补，弱有所助和安居乐业的目标。这不仅是全面建设小康社会的需要，也是我们党和政府时刻关心群众疾苦，切实解决群众困难的具体体现，更是实现社会主义共同富裕目标的重要手段。
第三，构筑城乡社会救助体系，有利于化解各种社会矛盾，维护社会稳定的大局。社会稳定是社会发展的前提，没有稳定的社会环境和安定的社会秩序，就谈不上社会各方面的协调健康发展。中国历史上文景之治、贞观之治、康乾盛世的出现，都得益于采取了许多安民措施。当前，如何解决好孤、老、病、残、幼、贫等生活困难人群的基本生活问题，对于全面建设小康社会来说，有着特殊的政治意义。特别是那些因自然灾害频繁发生出现的灾民和建筑、纺织、煤炭、森工、军工、商贸等传统行业的下岗、失业人员，因收入微薄，生活质量较差，失落感和不满情绪较大，很容易成为社会的不稳定因素。他们的困难如果解决不好，就很可能增加人际关系中的利益冲突，甚至影响改革开放和现代化建设的大局。只有完善城乡社会救助体系建设，保障贫困群众的基本生活，才能调节和减少社会矛盾，巩固党的执政基础，保持国家的长治久安，为社会的健康协调发展起到积极的推动作用。
第四，构筑城乡社会救助体系，有利于促进社会主义精神文明建设。社会救助水平是社会文明程度的重要标志。社会的全面发展和进步，不仅需要物质文明的支撑，还需要精神文明的提升。构筑城乡社会救助体系，完善救助社会贫困群体的各项措施，就能形成互相关心、互相帮助的社会风气，提高社会公德水平；就能营造团结和谐的人际关系，形成良好的社会秩序；就能增强社会凝聚力，强化全社会的集体主义意识；就能进一步弘扬人道主义精神和慈善意识，培养全社会的爱心；就能调动全社会道德关怀的积极性，促进团结友爱、平等互助道德风尚和价值观念的形成。可以说，构筑城乡社会救助体系，可以极大地促进精神文明建设，也会带动社会主义先进文化的不断发展和进步。
二、构筑城乡社会救助体系的工作原则
随着经济转轨和社会转型步伐的加快，贫困群众对社会救助工作提出了更高的要求。特别是上世纪90年代后，我国原有的救助资源在整合上逐步显现出某些不足，与建立市场经济体制和覆盖城乡的完善的社会保障制度不相适应。主要表现在：一是由于管理机构设置不合理，政出多门，责任不清，标准不一，导致各个部门各自为政、互不衔接，形不成合力，使政府在救助工作中的主体地位不明显，综合救助能力薄弱。二是由于财政投入相对不足、救助方式不系统，救助标准参差不齐，导致社会救助的实效性不强，有的还出现了救非所求的现象。三是由于工作运行机制大多数产生于计划经济条件下，在救助标准、资金投入上还存在许多不合理的方面，导致救助工作不能完全适应市场经济要求，引发一些社会矛盾。四是由于社会救助立法滞后，导致救助工作的规范化和制度化水平偏低，迫切需要新型的救助法规，指导社会救助体系的建设工作。为解决以上问题，尽快探索出新的工作原则和设立全新的目标模式，已成为构筑完善的城乡社会救助体系的重要方面。
第一，政府主导。在社会救助体系中，政府处于主导地位，主要责任体现为制定政策法规，直接安排人力、物力、财力用于救助工作，动员、组织、协调和支持社会力量参与社会救助，规划和建设救助设施等方面。政府各部门、社会组织和个人在政府统一部署下，在自愿承担救助服务和捐款捐物基础上，根据困难群众的实际需要实施救助工作。在救助资金方面，政府应负主要责任，社会和个人只是处于协助、配合的地位。以1998年抗击特大洪灾时
灾民生活救助为例，就是在政府主导的原则下，坚持了救灾工作的方针和受灾主体就是救灾主体的发展方向，充分调动了社会各界捐赠款物和受灾群众抗灾自救的积极性，使抗洪救灾取得了决定性胜利。
第二，民政主管。根据政府内部各部门的传统分工和经济社会发展的需要，加强各项社会救助制度之间的衔接和配合十分重要。民政主管就是民政部门从建立社会救助体系的全局出发，对各有关部门和有关工作进行统筹协调，并通过民政部门的纵向组织体系，利用民政系统的专业化救助技术来实施社会救助工作。在社会救助体系的5个组成部分中，最低生活保障制度、灾民紧急救助制度、救助性社会福利服务制度、社会互助制度等四项工作完全或基本上由民政部门负责，社会救助服务网络的建设也主要与民政部门相关。所以，由民政部门牵头统一协调是最为恰当的。同时，还可以避免实际操作中责任主体难以明确和企事业单位救助落实难的弊端。
第三，社会参与。扶危济困、助人为乐、尊老爱幼，历来是中华民族的传统美德。在救助工作中，社会和个人的作用主要体现为承担救助服务工作和在自愿基础上的捐款捐物。社会救助工作通过发挥全社会的力量来开展，可以调动社会各方面积极性，补充国家因财力原因导致的救助资金的不足，增强社会救助的整体经济实力，扩大社会救助的覆盖面，弥补因救助实施过程中的缺陷而产生的遗漏空间，成为政府工作的必要补充。
第四，综合协调。社会救助工作涉及面广，工作量大，工作任务艰巨。为充分调动各方面的积极性，做好社会救助工作，就必须做到既有统一又有分工。在民政部门的主管下，政府的相关部门应从自身职能出发，以保障困难群众的基本生活为目的，履行职责，积极配合民政部门做好政府所承担的社会救助工作。这个综合协调的职责应在政府组织下，由各级民政部门承担，按照一体化原则进行整合，以达到提高实效性的目的。多年来的社会救助工作实践证明，各级民政部门也具备这个能力。
第五，形成合力。目前，我国的社会救助工作往往是以区域性、行业性方式进行的，如职工帮困基金、扶贫解困基金、慈善基金、助残基金、青少年发展基金、希望工程助学基金等，都隶属不同部门，相互交叉重叠，自成体系开展社会救助。从全局上看，在开展社会救助工作中，还没有哪一家把这项工作统起来，把救助资金捆绑起来使用，应当说这是我们社会救助工作中的一大弊端。构筑起覆盖全社会的城乡救助体系，就必须做到在综合协调的基础上，实现各部门密切配合、相互补充，以形成社会救助的整体合力，提高救助的实效性。
三、构筑城乡社会救助体系的途径
构筑城乡社会救助体系是一项十分复杂的系统工程。为使困难群众同样能够享受我国经济社会发展的成果，实现全社会的共同进步，就要进一步完善社会救助体系建设，采取多种有效途径，使社会救助工作真正实现有人抓、有钱帮、有部门管、有制度规范、有体系保证的目标。
第一，尽快完成社会救助立法，实现规范化、法制化管理。我国社会救助工作的制度规定多源自于政府的文件、规定和行政命令，具体实施方案也多来自于一些地方的工作总结和经验介绍，然后通过政府文件加以推广。从总体上看，在社会救助的实施主体、对象、标准、范围、期限、条件、监督、责任、义务等方面，缺乏法律的有效规范。为把软性的建议变成刚性的法律条款，应尽快颁布和实施国家的社会救助法案，出台《社会保障法》、《社会救助法》和各地开展社会救助工作的实施意见，使救助工作有法可依、有章可循、健康发展。
第二，突出社会救助主体，实现民政部门的归口管理。构建一体化的社会救助管理与操作体制，就是要以民政部门为核心，并作为社会救助的统一管理机构，避免过去政出多门的现象。应在县级以上政府成立社会救助工作领导小组或办公室，统揽各项救助政策；乡镇、街道应建立社会救助管理所，形成救助工作平台，整合各项救助行为；城市社区和村具体落实各项救助措施。为尽快实现归口管理，结合当前民政部门的主要职责，应在以下工作上加大力度。在城市低保和农村救助方面：尽快建立与低保相配套的社会专项救助体系，加强在衣、食、住房、取暖、医疗、子女就学、法律援助等方面的救助力度；应适当提高低保标准。对不同地区、不同经济条件及不同家庭类型、年龄结构、人员类别，科学制定保障重点有别的多标准指标体系；对已就业但尚未完全脱贫的低保对象，应实行低保渐退制度，按每月递减原标准20%的比例，继续发放3个月，增强其抵御贫困的能力；同时，应尽快建立农村特困户救助制度，帮助农村五保户、特困户等贫困家庭解决大病医疗问题。在农村自然灾害救助方面：应继续建立和完善救灾工作分级管理、救灾资金分级负担、救灾经费专户管理的工作体制，并规范和完善救灾款物发放制度，保证发放程序的公正性和发放过程的透明度；尽快形成和完善以灾害的监测评估、综合协调、社会参与和具有较强能力的灾民紧急救助体系；逐步建立比较完备的救灾减灾的法规体系，加快减灾立法进程。在救助性社会福利社会化方面：应继续坚持投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多元化、服务队伍专业化的基本方向；建立健全由国家、多种所有制单位、社区兴办和居家供养等形式构成的服务网络；加快完善政府宏观管理、社会力量主办、福利机构自主经营的管理体制，把国有福利机构推向市场，为全社会福利机构面向市场的竞争创造平等的环境。在经常性捐赠方面：应健全捐赠工作机制，进一步加强捐赠款物的保护、管理和使用，最大限度地发挥其社会效益。可以采取在社区设立慈善超市的做法，使一些闲置不用但潜力较大的资源在贫困家庭得到充分使用；同时，还应大力发展民间慈善组织，构筑更多的贫困群众与社会联结的桥梁和纽带。
第三，明确社会救助责任，实施有效管理。政府应尽快出台《城乡社会救助实施办法》，明确在政府领导下，民政、劳动、卫生、教育、建设、财政、审计、经贸、城建、物价、统计、公安、工商、税务、水务、交通等部门和各级工、青、妇、残联等社会团体的职责。省民政部门应从总体原则上，确定所辖区域内的救助方案、救助标准、申领人资格、资金管理，建立计算机信息网络。市（地）、县（市）民政部门应负责行政区域内社会救助工作的组织和实施，协调同级各部门、各种社会力量的救助行为，以及救助资金和各种扶贫基金的发放。申领人的资格调查与审定、救助款物发放、跟踪核查等基层的救助工作，由街道和乡镇的民政部门具体负责实施。实行民政部门的直接管理，可以避免社会救助中的重复、遗漏等偏差的出现。
第四，设立社会救助基金，提高社会救助水平。各级政府应确保救助经费的稳定投入，并列入各级政府财政预算，保证各项救助政策的落实。经过20多年的改革和发展，我国已经积累了较多的物质财富，有了较强的综合国力，人民生活的整体水平有了大幅度提高，这为构筑和完善社会救助体系，提供了比较充分的物质基础和社会条件。2002年全国税收收入1700358亿元，其中个人所得税121107亿元（含利息所得税30066亿元），国家应该把利息税的一部分用于社会救助，设立由民政主管的社会救助基金，并随着社会整体生活水平的提高，形成稳定的国家财政拨款增长机制。
第五，积极落实就业救助的各项优惠政策。古人讲：授人以鱼不如授人以渔，就业乃民生之本。社会救助的最好办法是促进和引导贫困群众实现最大范围的就业。政府应实施积极的救助政策，在完善城乡贫困群众基本生活救助的同时，向帮助贫困群众再就业方面延伸，形成一种促进救助对象积极上进和反哺社会的机制。同时，政府应在监督检查方面加大力度，使中央在促进再就业方面制定的有关资金、场地、税收减免和技能训练等各项优惠政策，能够在各地特别是在县（市）一级得到真正落实，以鼓励救助对象自谋职业，早日脱贫。
总之，构筑完善的城乡社会救助体系，已成为我国当前社会保障体系建设中的一项重要任务。我们既要着眼未来、设计长远目标，又要立足当前、注意实际操作。这就需要政府统一组织，统筹协调，研究对策，逐步实施。在这一点上，政府的责任是重大的。我们相信，有三个代表重要思想的指导，有党和政府的大力支持，有各级民政部门干部职工的不懈努力，一个体制健全、机制完善、内容多
样、覆盖城乡的社会救助体系，一定会在全面建设小康社会的目标中发挥出更重要的作用。
